随着改革开放的推进，人们收入增加，闲暇时间增多。自20世纪80年代以来，生态旅游农业开始在中国一些大城市的周边地区兴起。经过20年的发展，据不完全统计，目前我国各类农业园区超过3000家，不包括散户的小规模生态旅游农业活动。可见中国的生态旅游农业发展很快。特别是近年来，党中央建设社会主义新农村的战略构想及其对农村经济繁荣和社会发展的期望，生态观光农业监测系统的提出，为生态观光农业的发展带来了良好的历史机遇。

一，生态旅游农业的研究视角

随着农村结构的转型和国家政策的调整，中国的生态旅游农业正经历一个新的发展时期。其自身的成长发展和外部环境的变化导致了机遇与挑战并存。为了有效促进我国生态旅游农业的良性发展，近年来学术界开展了大量相关研究，以期分析现状、解决问题、总结经验、指导发展。王和齐(1999)认为，生态旅游农业规划涉及的学科领域和实际问题非常复杂和广泛，必须综合考虑和分析资源、客源市场、环境、经济和社会等方面的信息。郭焕成等(2000)提出了发展生态旅游农业应注意的问题；丁和孙(2000)强调了生态观光农业的布局原则；张淑福和唐继刚(2001)进一步强调了客源市场；和葛(2002)在分析我国生态观光农业的形式和特点的基础上，从区位选择、客源范围、形象策划和生态保护等方面提出了发展思路。孙在总结生态旅游农业现状和特点的基础上，深入分析了生态旅游农业发展的动力机制。陆怀坤(2004)从市场营销的角度分析了我国生态旅游农业存在的问题及对策；王婉霏等(2006)分析了发展趋势；杨存东等(2007)从新农村建设的角度研究了生态旅游农业的发展策略。

不难看出，目前相关研究大多局限于其性质与形式、现状与特点、问题与对策、发展趋势等方面。为我国生态观光农业的发展提供了一定的参考和指导，但社会政策方面的研究很少。生态旅游农业的本质在于农业和旅游业的结合，农业问题不是简单的经济问题。农村社会政策影响着生态旅游农业在新农村建设中的地位、功能和可持续发展。基于此，对当前生态旅游农业的发展政策进行分析和探讨，以期推动相关政策的完善，有效促进生态旅游农业的发展。

二，我国生态旅游农业发展政策的现状及分析

(1)基本信息

20世纪80年代以来，我国生态旅游农业首先在改革开放较早、经济相对发达的珠三角、长三角等地区兴起。此后，该地区建立了一批大型综合生态旅游农业园区，逐步形成了旅游、绿色生产、生态休闲等多种功能。生态农业具有乡村和农业旅游的特殊性质，对农业和农村的发展具有重要意义，一直受到政府的高度重视。

到目前为止，已经制定了政策相关的规范和支持，包括地方和中央两大层面。

1.地方一级的相关政策。自广东首次出现生态旅游农业以来，各地纷纷效仿，导致部分地区投资无序、盲目发展。地方政府

北京部分区县出台了相关管理、规范政策和鼓励措施。通州区明确了政策支持的范围、条件和方式，并给予政策支持和财政补贴。近年来，杭州出台《关于促进乡村休闲观光旅游业发展的若干意见》，积极推动休闲生态旅游农业发展，鼓励信贷支持，加强人才培养，税收优惠。为贯彻落实党的十六大和十六届六中全会精神，促进全省经济又好又快发展，湖南省专门出台了《中共湖南省委湖南省人民政府关于加快发展旅游产业的决定》，明确指出：

把加快发展乡村旅游作为建设社会主义新农村的重要内容，作为加快实现富民强省目标的有效途径，作为培育壮大旅游业支柱产业的重要增长点，规范管理，提高质量，促进乡村旅游更好发展。省旅游局、省农办等相关部门研究制定了促进乡村旅游发展的政策措施。

2.中央层面的相关政策。随着各地生态旅游农业的发展和管理经验的总结，党和政府从中央层面逐步出台了相关的指导性文件和政策。早在1998年，国家旅游局就推出了“中国城乡游”的旅游主题，将观光旅游作为乡村旅游的重要组成部分，要求各级政府重视并积极推动其发展。2001年国家旅游局制定《农村旅游发展指导规范》，公布生态旅游农业示范点，2004年评选。在全国范围内建立了一批生态旅游农业样板，标志着中国农业进入了规范化发展阶段。

胡锦涛总书记2004年在上海考察时指出：“发展农业旅游和生态旅游，增加农民收入”。2005年，国务院副总理吴仪同志在全国旅游工作会议上指出，“旅游发展要有新思路，把旅游与解决“三农”问题结合起来，积极开发乡村旅游资源，大力发展农业旅游”。2006年，党中央提出建设社会主义新农村的战略构想及其对农村产业发展和经济繁荣的期望，为发展生态观光农业提供了良好的历史机遇。

(二)生态旅游农业政策的理性分析

中国的生态旅游农业发展迅速。前期多以村民或企业自主开发为主，缺乏系统研究和科学规划。项目或地区之间缺乏分工、合作和优势互补。重复建设时有发生，甚至“一哄而上”盲目发展。随着大量生态旅游农业项目的出现，不可避免的是

要求对其加以规范和约束，形成协调有关利益相关方互动的政策框架。因此，各级政府一方面在原有政策体系中寻找可参考的依据，另一方面则根据发展需要修订原有政策、出台新的方针政策。目前，各地政府出台了大量相关政策性文件，中央也从宏观层面给出了引导性文件，规范、促进生态观光农业发展，使其逐渐向规划化方向发展。政策扶持是生态观光农业发展的支撑力量，特别是新农村建设战略提出之后，各地政府更加大了政策支持力度，为之带来了新的发展契机。

　　总体上，生态观光农业政策的出台对于规范行为、促进发展具有积极意义，但无论是从规范当前生态观光农业建设的角度，还是从引导将来可持续发展的角度，有关政策都存在相当的局限性，具体而言，主要表现如下：

　　1、生态观光农业的角色定位不清。生态观光农业是现代农业与现代旅游业相结合的、可提高农业和旅游业附加值的现代产业模式。

　　在我国经济发展过程，作为一个“新事物”，20 世纪 90 年代以来就得到了政府的重视。但从有关政策制度中，不难看出政府几乎把生态观光农业的一切活动归结为农业或者旅游业，从而纳入单纯的经济范畴。

　　而实际上，生态观光农业迅速兴起，促进了农业和旅游产业的良性互动，对于缓解农村社会经济环境落后、效益低下、社会矛盾，促进农村就业、农业增效、农民增收等都有直接好处，而这些问题的解决本身就超越了经济范畴。对于生态观光农业的政策支持，仅仅关注资金等经济扶持是不够的，不仅要考虑经济效益，更要关注社会效益。

　　2、缺乏可操作性政策支持。近年来政府多次强调要把发展生态观光农业和解决“三农”

　　问题紧密联系起来，加大生态观光农业的发展力度，但没有国家层面的具体性政策规范制定出台，有关生态观光农业的发展条件、标准、奖惩措施等都没有建立起可行的政策制度。现有政策大多是散落于部分法规、政府文件或领导讲话之中，且往往只是原则性的规定，缺少可操作性。

　　比如，不少地方政府文件提出对于生态观光农业发展要实施优惠政策，但对于具体如何实施税收优惠、优惠到什么程度、财税部门是否认可等等，却没有具体规定，且在实践中，某些规定往往过于程序化，不适于因地制宜。

　　3、政策支持形式比较单一。长期以来我国城乡二元结构严重制约了农村社会经济发展，导致了“三农”问题，各级政府也认识到了促进生态观光农业发展，是有效解决“三农”问题的新途径，但目前主要还仅限于资金、信贷政策、税收政策等方面的单纯的经济领域支持，往往难以从促进农村社会经济发展的全局，提出多层面、方位、可持续的、系统的政策支持。